Großprojekte in der Demokratie
Künftige Gestaltung von Infrastrukturen
München/Tutzing - 18.03.2013
Verschoben, verbaut, verplant: Nicht selten sind
große Bauvorhaben wie der Flughafen Berlin-Brandenburg, der Bahnhof
Stuttgart 21 oder der Donauausbau umstritten. Dabei sind solche
Großprojekte Ausdruck von gesellschaftlicher Innovationskraft und
technischem Fortschritt. Aber sie bieten eben auch Anlass für politische
Kontroverse. Immer mehr Bürger wollen mitbestimmen bei der
Entscheidungen über teure Projekte.
Während der Tagung "Großprojekte in der
Demokratie" vom 15. bis 17. März ging es um die Bedeutung von
Infrastruktur. Erstmals kooperierte die Bayerische Ingenieurekammer-Bau dabei mit der Akademie für politische Bildung
Tutzing. So kommen
technische und politikwissenschaftliche Kompetenz zusammen.
Das Potential von Bürgerbeteiligung
Ist die Beteiligung von Bürgern an der Planung von
Großprojekten eine Bremse oder eine Chance? Professor Patrizia Nanz (Foto rechts) von
der Universität Bremen zögerte nicht die Frage zu beantworten. „Wenn die
Kriterien für eine handwerklich gut gemachte Bürgerbeteiligung erfüllt sind, dann hat das Potential.“
So ließen sich nicht nur gute Entscheidungen fällen und Akzeptanz
schaffen, sondern es gelinge auf diesem Wege auch Konflikte und Proteste
zu reduzieren und Partikularinteressen einzelner Gruppen einzudämmen.
Nicht zuletzt sei es zudem auch möglich, so Nanz, bei den Bürgern
Verständnis für die Komplexität der Prozesse zu wecken.
Eingriff in die Lebenswelt der Bürger
Immer mehr Menschen wollen Mitsprachemöglichkeiten
haben und das, obwohl die repräsentative Demokratie in einer Krise
steckt. Sichtbar ist das unter anderem in der seit Jahren sinkenden
Wahlbeteiligung. Geht es aber um die Stromtrasse vor der Haustür, dann
ist die Aufmerksamkeit groß. Das ist nicht verwunderlich, greifen doch
Infrastrukturprojekte wie Stuttgart 21 tief in die Lebenswelt der Bürger
ein.
Eine informelle, dialogorientierte Beteiligung der Menschen kann laut Nanz dazu beitragen, Bürger und Entscheidungsträger zusammen zu bringen. „Das Ziel muss aber immer sein, zu einer gemeinschaftlichen Willensbildung und einer konsensualen Entscheidungsfindung zu gelangen. Die Bürger wollen ernst genommen werden.“
Die zentrale Frage dabei ist allerdings: Wer ist betroffen? Die Bremer Forscherin plädiert für eine aktive Auswahl der beteiligten Bürger. Die solle nicht nach dem Motto erfolgen: Wer will macht mit. Denn dann sei eine repräsentative Vertretung der Wahlbevölkerung nicht gegeben.
Erfolgsrezept für Bürgerbeteiligung
Als zentrale Faktoren für das Gelingen von Bürgerbeteiligungen nennt Nanz:
- individuelles Prozessdesign
- klar definiertes Ziel
- alle Informationen müssen frei zugänglich sein
- tatsächlich vorhandenen Gestaltungsspielraum
- verlässliches Feedback von Entscheidern
- klare Rollenaufteilung aller Akteure
- professionelle Durchführung und Moderation
- Kommunikation auf Augenhöhe
Um Planungsvorhaben mit mehr Bürgerbeteiligung konkret zu gestalten, gibt es laut Nanz ein Erfolgsrezept.
Demnach muss frühzeitig ein informelles Verfahren angeboten werden, das
ergebnisoffen ist. Zudem brauchen die Bürger einen dauerhaften Ort der
Beteiligung wie beispielsweise einen Baustellenrat.
Die meisten
Gemeinden scheinen jedenfalls keine Angst vor Bürgerbeteiligung zu
haben. Die Forscherin verweist darauf, dass „die meisten Kommunen mehr
Chancen als Risiken bei der Einbindung der Bürger sehen.“
Mehr dazu im "Handbuch Bürgerbeteiligung"
Zwischen Repräsentation und Partizipation
Der Jurist Meinhard Schröder von der LMU
München machte auf das Spannungsfeld zwischen Repräsentation auf der
einen und Partizipation auf der anderen Seite aufmerksam: „Das Problem
an der Demokratie ist, dass das Volk nicht alles selbst entscheiden
kann. Deshalb wählt es Abgeordnete, die das gesamte Volk
repräsentieren. Nach dem Grundgesetz geht alle Staatsgewalt vom Volk
aus, die Ausübung obliegt aber der Exekutiven, Legislativen und
Judikativen.“ Die Vorteile der repräsentativen Demokratie lägen auf der
Hand: eine schnelle Entscheidungsfindung und eine zunehmende Professionalisierung.
Wie sieht es aber mit den Beteiligungschancen bei einer Projektplanung aus? „Zunächst einmal muss beachtet werden, wer das Projekt initiiert. Hat man es mit öffentlichen Initianten zu tun, gibt es Einflussmöglichkeiten, bei privaten Initiativen ist keinerlei demokratische Beteiligung an der Initiative möglich“, differenzierte Schröder.
Zeil am See
Über neue Großprojekte in Bayern sprach unser Gast aus der Staatsregierung. Martin Zeil,
der Bayerische Staatsminister für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr
und Technologie, leitete damit die Tutzinger Veranstaltungsreihe "Akademiegespräche am See" in die zweite Runde.
„Wir müssen einen Diskurs führen über die Bedeutung von Infrastruktur“, forderte der Minister. Zugleich verwies er darauf, dass wir den heutigen Wohlstand den Investitionen früherer Generationen verdankten. Für die Politik sieht Zeil im Wesentlichen drei Aufgabenfelder. Sie muss:
- eine nachhaltige Infrastruktur ermöglichen
- um Akzeptanz bei den Bürgern werben
- die Finanzierung sichern
Erschwert
werde die Aufgabenstellung aber durch ein neuartiges Phänomen. Auf die
Entwicklung um den Bau von Stuttgart 21 anspielend sagte der Minister:
„Es wird ewig geplant, mit allen rechtsstaatlich vorgesehenen Verfahren,
und dann wird plötzlich nicht mehr gebaut.“ In der Bevölkerung entstehe
dadurch der Eindruck, man könne der Politik nicht mehr vertrauen.
Spagat zwischen Teilhabe und Beschleunigung
„Großprojekte sollten keine Jahrhundertprojekte
werden", forderte Zeil. Ein wichtiger Faktor sei die frühe Beteiligung
der Öffentlichkeit, vor dem Planfeststellungsverfahren. Der Bürger müsse als gleichberechtigter Partner Ernst genommen werden. „Wir müssen den Spagat hinbekommen zwischen mehr Bürgerbeteiligung und der Beschleunigung des Verfahrens."
Letztlich sei aber eine abgewogene politische Entscheidung nötig. Für den Infrastrukturminister ist es keine Frage: „Wir brauchen Großprojekte." Selbstkritisch
merkte er an, die Politik müsse transparenter und dialogorientierter
werden sowie die Bürger besser einbinden und gleichzeitig die Planung
beschleunigen. Im Freistaat so versicherte er, sei Vorsorge getroffen,
dass in Großprojekten Pannen wie bei Stuttgart 21 oder dem Berliner
Großflughafen nicht auftreten könnten. Zeil, der kurz zuvor von einer
Türkei-Reise zurückgekehrt war, verweist auf den globalen Wettbewerb mit
andern Staaten. „Wir müssen am Ball bleiben, sonst werden wir von denen
überrollt.“
Sind Großprojekte noch möglich?
„Seit dem Wirtschaftswunder herrscht ein
unerschütterlicher Glaube an Technik und Wissenschaft – ich nehme mich
da selber nicht aus. Der Aspekt der Ökonomie war lange der einzig
entscheidende. Erst später kam der der Ökologie dazu. Dass nun auch die
Gesellschaft eine Rolle spielt, ist ein relativ neues Phänomen“, so Professor Johann-Dietrich Wörner, Vorsitzender des Vorstands des Deutschen Zentrums für Luft- und Raumfahrt. „Mittlerweile scheint sich die Frage zu stellen, ob wir künftig überhaupt noch bauen können“, provoziert Wörner.
Aus
seiner eigenen Erfahrung als Moderator beim Mediationsverfahren zum
Ausbau des Frankfurter Flughafens und dem im Anschluss daran ins Leben
gerufenen „Regionalen Dialogforum“ weiß Wörner, an welche Stellschrauben
man drehen muss, damit das Vermittlungsverfahren gelingt: „Es braucht
einen Dialog innerhalb des Forums, mit den Betroffenen in der Region und mit den Entscheidungsträgern.“
Allerdings weißt der Ingenieur auch auf die Grenzen einer Mediation
hin: „Wir dürfen die Rechtssicherheit nicht durch alle diese Verfahren
in Frage stellen. Eine Genehmigung muss auch dazu führen, dass man das
Projekt durchsetzen kann. Das ist auch Rechtsstaat.“
Kommunikation ist das A und O
Auch für Professor Frank Brettschneider von der Universität Hohenheim ist Kommunikation aller betroffenen Parteien der wichtigste Faktor, der zum Gelingen eines Großprojekts beitragen kann – er spricht von „Legitimation durch Kommunikation“.
Damit das funktioniere, müsse frühzeitig und in allen Phasen der
Projektplanung und -umsetzung Transparenz geschaffen und ein ständiger
Dialog vorangetrieben werden: „Das Berufen auf ein rechtmäßiges
Verfahren reicht nicht aus. Es braucht ein durchdachtes
Kommunikations-Management von der Grundlagenermittlung über die Vor-,
Entwurfs- und Ausführungsplanung bis zur Bauausführung und Dokumentation
im Nachgang eines Projekts“, so Brettschneider. Der Professor für
Kommunikationswissenschaft stellt die Frage heraus, die bei jedem
Großprojekt neu gestellt werden müsse: „Wo kann man im formalen
Verfahren eine Verzahnung mit dem informalen Verfahren erreichen?“
Der NIMBY-Faktor
Dem Eindruck, mittlerweile stießen alle Großprojekte auf Protest, widerspricht er: „Der Bedarf an sich ist größtenteils anerkannt. Allerdings will niemand so eine Großbaustelle in der direkten Umgebung. Das nennt man den NIMBY-Faktor – not in my backyard.“ Daneben gebe es weitere Gründe, die einen Protest wahrscheinlich machen: ökologische Bedenken, zu hoch wirkende Risiken und Kosten, ein scheinbar unklarer Nutzen, ideologische Differenzen, mangelndes Vertrauen in Politik und Vorhabenträger, aber auch zu wenig Diskussion von Alternativen und mangelnde Transparenz.
Teamwork: erfolgreiche Bürgerbeteiligung
Innerhalb der Arbeitsgruppen, in denen sich Tagungsteilnehmer mit Experten austauschen konnten, kristallisierten sich folgende Fragen heraus, die vorab für eine erfolgreiche Bürgerbeteiligung geklärt werden müssen:
- Wer wird beteiligt?
- Betrifft das Projekt nur die Region oder hat es nationale/internationale Auswirkungen?
- Wie lädt man zur Beteiligung ein? Einladung an alle oder gezielt an einzelne Personen oder Zufallsauswahl?
- Wo findet der Dialog statt? In kleinen Arbeitsgruppen oder im Plenum?
- Zu welchem Zeitpunkt ist eine Beteiligung sinnvoll?
- Was steht zur Debatte? Worüber redet man eigentlich?
- Wie gestaltet man Information und Transparenz?
- Wie kann man Vor- und Nachteile eines Projekts für alle Bürger verständlich vermitteln?
Generell sei ein vorab erarbeitetes Gesamtkonzept der Beteiligung notwendig. Dieses müsse von Einzelfall zu Einzelfall individuell erarbeitet werden, da es themenabhängig sei. Es spiele eine große Rolle, ob es um das wie oder um das ob eines Projekt ginge und ob es sich um einen reinen Austausch handle oder die Bürger ein tatsächliches Empfehlungsrecht hätten.
Sorgenkind Großflughafen Berlin
Als Experte möchte sich Dieter Faulenbach da Costa nicht bezeichnen lassen, aber als einer, der sich auskennt. Der Architekt aus Offenbach hat an der Planung vieler Flughäfen mitgewirkt und schildert in Tutzing unverblümt, was nach seiner Ansicht beim Berliner Airport falsch gelaufen
ist. Seit 1990 ist Faulenbach da Costa mit dem Großflughafen in der
Hauptstadt befasst. „Es gibt kaum jemand, der so lange dabei ist wie
ich“, so der Architekt. Detailliert schildert er die Entwicklung der
Planungen für den Flughafen in Berlin, die 2006 begannen. Dabei warnt
der Fachmann: „Wenn bei den Planungskosten zehn Prozent eingespart werden, steigen in der Ausführung, beim Bau die Kosten um das Zehnfache.“ Eine Einschätzung, die von vielen der anwesenden Ingenieure geteilt wird.
Die
Kritikpunkte Faulenbach da Costas sind zahlreich. Von vornherein sei
der Flughafen zu klein geplant worden. Beispielsweise habe es schon zu
Beginn eine Diskrepanz gegeben zwischen den Zahlen für die
Passagierabfertigung von 17 Millionen Menschen und dem erwarteten
Passagieraufkommen von rund 27 Millionen Menschen. Als weiteres Beispiel
führt er die Planung von Rolltreppen an, die zur Passkontrolle führen,
dort aber lediglich 12 Meter Staufläche vorsehen. Viel zu wenig, nach
seiner Meinung. „Die Planer überprüfen nicht mehr auf Plausibilität“,
beklagt der Architekt. „Und in Berlin hatten die Zuständigen keine
Ahnung von funktioneller Planung."
Aus Fehlern lernen
Seine Liste der handwerklichen Fehler ist lang. So
kritisiert er, dass sich überlagernde Flächen von Check-In Bereich und
Sicherheitskontrollen vorgesehen wurden. „Als erfahrener Planer sehe ich
doch sofort: Das geht nicht!“ Überhaupt spart der Referent nicht mit
harten Worten: „So ein Projekt lässt sich nur gemeinsam erfolgreich an
die Wand fahren, einer allein schafft das nicht.“
Die Empfehlung Faulenbach da Costas lautet: Es solle eine Institution geschaffen werden, die solche Fehler sammelt
und bei einem neuen Großprojekt den Aufsichtsräten zur Verfügung
stellt. Für Berlin empfiehlt er, nicht einzig und allein auf den
Großflughafen zu setzen, sondern ein System von Airports zu belassen.
Eine
Beteiligung der Bürger müsse unbedingt vor dem Projekt erfolgen. Die
Mitbestimmung der Menschen sieht er positiv. „Bürgerbeteiligung
beschleunigt Großprojekte und behindert sie nicht“, so sein Fazit. Trotz
aller Kritik verfällt der Architekt nicht in Pessimismus: „Großprojekte lassen sich in Deutschland verwirklichen.“
Erfolgsbeispiel Bahnhof Wien
Ein Beispiel für ein erfolgreiches Großprojekt mit Bürgerbeteiligung ist der Wiener Hauptbahnhof. Projektleiterin Judith Engel schildert präzise wie das Vorhaben mitten in der österreichischen Hauptstadt verwirklicht wird, ohne dass negative Schlagzeilen entstehen.
Auf
einer Fläche von 106 Hektar entsteht nur vier Kilometer vom
Stephansplatz entfernt ein Bahnhof, der ähnliche Dimensionen wie
Stuttgart 21 hat. Auch die Problemlage ähnelt der in Stuttgart: zwei
bestehende Kopf-Bahnhöfe aus der Nachkriegszeit, dichte Wohnbebauung,
Vorbelastung durch Lärm und Abgase, Termindruck, enger Raum, viel
Verkehr und zahlreiche Ansprechgruppen mit unterschiedlichen Wünschen.
„Die juristischen Begleitumstände für eine Bürgerbeteiligung waren eher kontraproduktiv“,
erklärt die Diplom-Ingenieurin. „Selbst für uns war nur mit
juristischer Beratung nachzuvollziehen: Wer ist wo und wann Partei? Wer
darf was sagen?“ Dass der Wiener Bahnhof dennoch als Erfolgsbeispiel
gilt, liegt nach Engels Worten vor allem an der Projektkommunikation. Sie beruht auf drei Säulen:
- Information: Mittels Broschüren, Medienarbeit, Anrainerinformationen, eigenem Internetauftritt und einer Projektmappe, die sich füllt, je weiter der Planungsprozess voranschreitet, werden die Botschaften zu den Bürgern gebracht.
- Kommunikation: Durch Einzelgespräche mit Verbänden und Organisationen wie der Caritas, dem Autoclub oder der Wirtschafskammer sowie mithilfe eines Ombudsmanns werden Botschaften wechselseitig ausgetauscht.
- Partizipation: In Bürgerforen und interessensspezifischen Arbeitsgruppen werden Anregungen gesammelt und Informationen ausgetauscht.
„Wichtig ist, dass anfangs die Projektverantwortlichen die Klinken putzen und für die Bürger sichtbar sind. Das baut Vertrauen auf“, sagt Engel. Eine zentrale Rolle spielt in Wien zudem der Ombudsmann, ein ehemaliger Eisenbahnmitarbeiter. Er ist bei den Baubesprechungen dabei und informiert die Anrainer anschließend per Aushang in den Treppenhäusern der angrenzenden Häuser, wann welche Baumaßnahmen wo anstehen. „Seine Arbeit reduziert die Beschwerde-Anrufe auf zehn Prozent“, so die Erfahrung der Projektleiterin.
Generell ist das Gesprächsklima auch mit Gegnern des Projekts gut.
In den mindestens einmal jährlich stattfindenden Gesprächsrunden mit
Vereinen und Bürgerinitiativen wird die Projektleiterin mit ihrem Team
von den Österreichischen Bundesbahnen ÖBB dann auch durchaus einmal mit
Faschingskrapfen bewirtet. Und das, obwohl in der Sache Uneinigkeit
herrschte. „Bürgerbeteiligung gehört dazu und ist keine Option“,
bekräftigt die Projektleiterin aus Wien. Eine Aussage von der sich der
Präsident der Bayerischen Ingenieurekammer-Bau, Heinrich Schroeter,
wünscht, sie wäre in Deutschland ebenso selbstverständlich.
Ein Auftrag für die politische Bildung
Das Fazit der Tagung zusammengefasst durch Akademiedirektorin Münch: Die Partizipation von Bürgern an Großprojekten im Rahmen des repräsentativen Systems kann nicht Ersatz für politische Entscheidungen sein, sondern muss eine Beteiligung von Betroffenen bleiben. Je früher die Bürgerbeteiligung beginnt, desto eher ist man vor unliebsamen Überraschungen gefeit. Zugleich entsteht daraus auch ein Auftrag für die politische Bildung: „Wir müssen darüber informieren wie Entscheidungsprozesse ablaufen. Wer hat wann wofür die Verantwortung?“ so Münch. „Das gehört zur Staatsbürgerbildung.“
[ zurück ]
