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Abschlussbericht mit Handlungsempfehlungen für Politik, Wirtschaft und Verwaltung
Berlin - 30.06.2015
Am 29.06.2015 hat die Reformkommission ihren Abschlussbericht mit Handlungsempfehlungen für Politik, Wirtschaft und Verwaltung vorgelegt.
Ausgangspunkt der Empfehlungen ist die Erkenntnis, dass es keinen Alleinverantwortlichen für die Fehlentwicklung bei Großprojekten gibt. Die Komplexität von Großprojekten erfordert einen kompetenten und leistungsstarken Bauherren, eine intensive Planung unter Nutzung digitaler Möglichkeiten, einen ehrlichen und fundierten Umgang mit Zeit, Kosten und Risiken, klare Anreize für alle Beteiligten zur Erreichung der gleichen Ziele und eine offene Kommunikation mit den Bürgerinnen und Bürgern. Von der Bedarfsplanung bis zur Nutzung ist ein partnerschaftliches Zusammenwirken der Bauherren, der Planer, der Bauunternehmer, der Berater und der Nutzer notwendig.
Um Großprojekte in Zukunft erfolgreicher zu gestalten, fordert die Reformkommission deshalb von allen Projektbeteiligten bei der Planung und Realisierung von Großprojekten einen grundlegenden Kulturwandel und gibt folgende zehn Kernhandlungsempfehlungen:
Die Handlungsempfehlungen richten sich an alle, die an der Planung und Realisierung von Großprojekten beteiligt sind. Auch wenn sich die Reformkommission in erster Linie mit öffentlichen Großprojekten befasst hat, können die meisten Empfehlungen auch auf private Großprojekte übertragen werden.
Die Reformkommission wird in unregelmäßigen Abständen weiterhin zusammenkommen, um die Umsetzung der Handlungsempfehlungen zu bewerten.
Wie jede moderne Industrienation benötigt Deutschland Großprojekte, um auch zukünftig international wettbewerbsfähig zu sein. Das gilt für die Infrastruktur und den Hochbau gleichermaßen. Der Bund verausgabt allein für Hochbauten etwa 2 Milliarden Euro und für die Verkehrswege 11 Milliarden Euro pro Jahr mit deutlich steigender Tendenz.
Viele Großprojekte halten jedoch den Kosten und Terminrahmen nicht ein und weisen deutliche Anzeichen für unwirtschaftliche Verfahrensweisen auf. Damit die Bürgerinnen und Bürger ein stärkeres Vertrauen in Großprojekte entwickeln, öffentliche Mittel effizient verausgabt werden und der international gute Ruf der deutschen Bau-und Planungswirtschaft gesichert bleibt, hat das ehemalige Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung im April 2013 die Reformkommission Bau von Großprojekten gegründet.
Die Reformkommission ist mit 36 hochrangigen Expertinnen und Experten aus Wirtschaft, Wissenschaft, öffentlicher Hand und Verbänden besetzt. Sie hat Defizite identifiziert sowie Lösungsvorschläge und Handlungsempfehlungen dazu erarbeitet, wie Kostenwahrheit, Kostentransparenz, Effizienz und Termintreue bei Großprojekten verbessert werden können.
Die Empfehlungen beziehen sich in erster Linie auf öffentliche Großprojekte mit einem hohen Investitionsvolumen. Als Anhaltspunkt hat die Reformkommission einen Mindestbetrag von 100 Millionen Euro genannt. Die Empfehlungen können in ihren wesentlichen Teilen jedoch auch auf kleinere Projekte auf allen Ebenen des öffentlichen Bauwesens übertragen werden, wenn diese Kriterien erfüllen, die für Großprojekte typisch sind. Dazu zählen eine lange Realisierungsdauer, eine hohe Komplexität und eine hohe politische oder gesellschaftliche Bedeutung. Auch auf private Großprojekte können viele Handlungsempfehlungen übertragen werden.
Fehlentwicklungen bei Großprojekten in Deutschland haben viele Ursachen:
Die Reformkommission fordert deshalb von allen Projektbeteiligten bei der Planung und Realisierung von Großprojekten einen grundlegenden Kulturwandel. Das beinhaltet insbesondere die Einhaltung der folgenden zehn Empfehlungen:
Der Bauherr sollte vor Beginn der Planung in Zusammenarbeit mit dem Nutzer den Projektbedarf genau analysieren und die Projektanforderungen detailliert ermitteln. Der dazu erforderliche projektspezifische Sachverstand ist einzubeziehen. Ohne unabhängige Überprüfung der Bedarfsermittlung sollten keine Haushaltsmittel bereitgestellt werden.
Zur Erstellung der Planung sollte der Bauherr frühzeitig ein interdisziplinäres Planungsteam einsetzen, das Informationen zum Stand der Planung sowie zu Kosten, Risiken und Zeitplanung regelmäßig austauscht und alle Planungsbestandteile detailliert ermittelt und kontinuierlich untereinander abstimmt. Es kann sinnvoll sein, bauausführende Unternehmen in den Planungsprozess einzubeziehen.
Nach Abschluss der Planung sollten Änderungen erst nach sorgfältiger Prüfung der Auswirkungen auf Kosten, Risiken und Termine genehmigt und transparent gemacht werden.
Der Bauherr sollte mit dem Bau erst nach Erstellung eines zusammenfassenden Dokuments beginnen, das die lückenlose Ausführungsplanung für das gesamte Projekt sowie detaillierte Angaben zu Kosten, Risiken und zum Zeitplan enthält. Auf der Grundlage von Teilbaugenehmigungen sollte mit dem Bau nur dann begonnen werden, wenn es sich um vollständig abtrennbare Teilprojekte bzw. um vollständig abtrennbare Gewerke handelt.
Die Identifikation, Analyse und Bewertung von Risiken sowie die Konzeption angemessener Gegenmaßnahmen sollten verbindlich vorgeschrieben werden und Voraussetzung für die Bereitstellung von Haushaltsmitteln sein.
Das Risikomanagement sollte sich an der ISO 31000 und der DIN EN 31010 orientieren. Es sollte bereits in der Bedarfsanalyse einsetzen und kontinuierlich weitergeführt sowie kontrolliert und dokumentiert werden. Die Methoden zur Erfassung und Quantifizierung der Risiken sollte der Bauherr zu Projektbeginn festlegen und dabei die Nutzung digitaler Methoden (Building Information Modeling) einbeziehen. Sämtliche Projektpartner (Planer, Bauüberwacher und Unternehmer) sind zeitgerecht in den Prozess des Risikomanagements einzubeziehen. Dadurch wird sichergestellt, dass Gefahren und Chancen frühzeitig erkannt und die zugehörige Maßnahmenplanung zeitgerecht umgesetzt wird.
Risiken, die hinsichtlich ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit und Kostenhöhe im Schadensfall sachverständig und plausibel beschrieben und eingeschätzt worden sind, sollten im Haushalt berücksichtigt werden. Sie sollten bei der Haushaltsanmeldung benannt werden müssen. Zur besseren Abschätzung von Risiken sollten in laufenden Projekten eingetretene Risiken erfasst und in Datenbanken zur Verfügung gestellt werden.
Der Bauherr sollte die Ausschreibung von Bauleistungen nicht ausschließlich auf Basis des Preises vornehmen, sondern qualitative Wertungskriterien einbeziehen. Als qualitatives Kriterium kommt neben dem planerischen und technischen Wert oder Betriebs-und Folgekosten auch die Qualität der Antworten auf Fragen zur Auftragsdurchführung und zum Risikomanagement in Betracht. Bei Großprojekten kann es sinnvoll sein, aus Kosten- und Termingründen eine zusammengefasste Vergabe durchzuführen.
Alle Projektbeteiligten sollten sich auf Leitungsebene zu Projektbeginn zu einer partnerschaftlichen Projektabwicklung verpflichten (z.B. Projekt-Charta). Es sollte eine Kooperationskultur herrschen, in der sich alle Vertragsparteien als gleichwertige Projektpartner fühlen und über die gleichen Informationen verfügen.
Um wirkungsvolle Anreizmechanismen für eine effektive partnerschaftliche Zusammenarbeit zu setzen, sollten die Zulässigkeit von Bonus-Malus-Regelungen und die Nutzung von Zielpreissystemen ausdrücklich rechtlich geregelt werden.
Der Bauherr sollte bei Großprojekten in den Verträgen mit den Projektbeteiligten einen internen und einen externen Konfliktlösungsmechanismus verankern. Dazu sollte die öffentliche Hand rechtliche Hemmnisse für die Durchführung externer Streitbeilegungsverfahren beseitigen und Verfahrensordnungen für Mediation und Adjudikation zur Verfügung zu stellen, aus denen öffentliche Bauherren die jeweils geeigneten Instrumente auswählen können.
Der Bauherr sollte im Rahmen der gemäß § 7 BHO durchzuführenden angemessenen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung standardmäßig verschiedene Beschaffungsmodelle sorgfältig untersuchen. Dies sollte Voraussetzung für die Bereitstellung von Haushaltsmitteln sein. Über die Auswahl des Beschaffungsmodells für die Projektumsetzung und gegebenenfalls eine Abweichung vom Grundmodell der Trennung von Planung und Bau sollte ausschließlich auf Basis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung entschieden werden.
Der Bauherr sollte sorgfältig abwägen, wie er Projektleitungs- und Projektsteuerungsaufgaben organisiert und dafür Sorge tragen, dass er für die Aufgaben, die er selbst erfüllt, über die notwendigen personellen und fachlichen Kompetenzen sowie praktischen Erfahrungen verfügt. Bei der Vergabe von Projektsteuerungsleistungen an Dritte sollte deren Erfahrung, Kompetenz und Kapazität nachgewiesen sein. Für nicht delegierbare Bauherrenaufgaben sollten Bauherren eigenes Personal vorhalten.
Der Bauherr sollte die Projektabläufe, Entscheidungswege, Entscheidungskompetenzen, Verantwortlichkeiten und Informationspflichten der einzelnen Projektbeteiligten frühzeitig und klar definieren und in einem Projekthandbuch schriftlich festhalten. Dazu gehört auch die Festlegung der Voraussetzungen und des Verfahrens zur Freigabe von Planänderungen.
Soweit die personellen und fachlichen Kompetenzen beim Bauherrn nicht ausreichen, sollte er Kompetenzzentren nutzen können, die verschiedenen öffentlichen Auftraggebern zur Verfügung stehen. Dazu sollte die öffentliche Hand entsprechende Kompetenzzentren schaffen.
Der Bauherr sollte eine Organisationsstruktur schaffen, die eine klar definierte Steuerung und Kontrolle gewährleistet. Ab der Entwurfsplanung sollte zur Prüfung von Planung, Bauausführung, Kosten und Terminen ein unabhängiges, kontinuierliches Controlling eingerichtet werden.
Der Bauherr sollte eine frühzeitige, offene und kontinuierliche Bürgerbeteiligung durchführen. Dazu gehört, die Öffentlichkeit regelmäßig über Kosten, Termine, Projektänderungen und Risiken zu unterrichten.
Die ersten Zahlen zu den Projektkosten und dem Fertigstellungstermin sollten auch die Projektrisiken und die Prognosegenauigkeit enthalten. Der Bauherr sollte sie gegenüber der Öffentlichkeit erst dann kommunizieren, wenn eine hinreichend belastbare Planung vorliegt.
Der Bauherr sollte – ebenso wie alle anderen Projektbeteiligten – digitale Methoden wie z. B. Building Information Modeling (BIM) im gesamten Projektverlauf verstärkt nutzen. Sie können die Planung und Realisierung des Projekts, z. B. durch die Visualisierung von Projektvarianten, die Erstellung einer konsistenten Planung durch Kollisionsprüfungen und einen friktionslosen Bauablauf durch Simulationen erheblich unterstützen.
Zur Förderung einer stärkeren Nutzung digitaler Methoden wie BIM sollte die Bundesregierung einen Stufenplan entwickeln, der etappenweise die Voraussetzungen dafür schafft, dass BIM in zunehmendem Umfang bei der Planung und Realisierung von Großprojekten angewendet werden kann. Dazu müssen insbesondere digitale Anforderungen festgelegt, Standards vereinheitlicht und Konzepte zum Planungs-und Bauablauf mit BIM entwickelt werden.
Quelle: Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur
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